• 序
• 制度設計に入った独立行政法人化
• 大学の法人格と国家機関性
• 市場化論と学生負担
• 法人化と大学管理問題
• 独立行政法人制度の問題点
• 国の政策と大学自治の調和
• 評価問題の重要性
• 各国の大学評価
• 評価の制度設計の方向
• 法人化と大学自治の再構築

　明治以来大学自治の慣行を積み上げ、さらに戦後はその慣行を継承し、教育 公務員特例法等の法制上の裏付けも得て、国の行政組織の中での大学自治を構 築してきた国立大学にとって、この独立行政法人化は非常に大きな変革を意味 します。これがうまくいけば、二十一世紀に向かっての国立大学発展の大きな 契機となりますが、悪くすると、国立大学にとって大きな打撃となる恐れもま た否定しきれません。その意味で、国立大学は現在非常に大きな岐路に立って います。これからの一年半、つまり、平成十三年度末を目途に行われる独立行 政法人化の制度設計の意味合いは、非常に重いものとなってまいります。
　そこで、制度設計に当たって重要と考えられるいくつかの問題点を、各国と 比較しながらご紹介したいと思います。

　大学が法人格を持つことが、その国立機関性を失わせるものでないことは、 各国の状況を見れば極めて明白です。
　古く遡れば、帝国大学が出来て間もない頃、江木千之という文部省高官が、 憲法制定などの顧問としてドイツから招かれたロェスレルという学者に、ドイ ツの大学の法的地位について、質問しています。これに対してロェスレルは、 「ドイツの大学は法人であるが、国家機関である」と明瞭に答えています。
　現在でも、ドイツは、大学制度の基本を定めた「高等教育大綱法」で、「高 等教育機関は、国の機関であると同時に、公法上の法人である」と明確に規定 しています。
　フランスの大学も、高等教育法に「高等教育・研究を行う機関は国家機関で あり、法人格および自治権を享受する」と書いてあります。
　つまり、国立大学が法人格を持つということは、国立大学の自治的な運営を 保障し強化するためのいわば法技術的な配慮であって、法人となることによっ て国家機関でなくなるといったような発想は、ヨーロッパ諸国にはありません。
　アメリカはどうかといいますと、ごく少数の州立大学は、日本の国立大学と 同じように、州の行政組織の一部という位置付けですが、大部分の州立大学は 法人格を持っています。
　例えば、カリフォルニア大学は、州憲法で設立され、法人格を付与されてい る憲法上の機関です。これと別に州法で設置されているカリフォルニア州立大 学がありますが、これも同じ州法で法人格を与えられています。
　法人格を持つからといって、カリフォルニア大学やカリフォルニア州立大学 が、州立機関でないというような考えは、全くありません。
　イギリスは、歴史的経緯もあって単純明快には申せませんが、これも、国王 から勅許状をもらって、一つ一つの大学が出来ているという意味では、わが国 の特殊法人に相当するものといえます。また、イギリスには、旧制専門学校に 相当するポリテクニクが、公立機関としてありましたが、一九八八年の教育改 革法で、高等教育法人となり、さらに一九九二年の継続教育・高等教育法で、 大学に昇格しています。これらの新大学は、さらに国家機関性が強いと見るこ とが出来ます。
　いずれにせよイギリスには、大学を民営と考える感覚は全くありません。イ ギリスの人に聞くと、「私立大学というのは、バッキンガム大学一校だけであ る」という答えが、必ず返ってまいります。
　私学の話が出たのでついでに申しますと、国立大学の法人化間題が議論され る際に、「アメリカは私学が中心だ」という人がおられますが、これも誤りで ございます。アメリカでは、かっては確かに私学が中心でしたが、現時点では、 学生数で申しますと四年制大学の七割が州立大学であり、三割が私立大学です。 短大まで含めればもっと州立の比率が高くなる。ちょうど日本とは逆の状況で す。
　ドイツでは、私立大学が学生の二パーセント程度ですし、フランスはそもそ も私立機関には学位授与権を与えていませんから、正式には私立大学はないと いうことになります。
　要するに、欧米諸国においては、大学は国または州が責任を持つものである という考えは、揺るぎないといって間違いございません。
　外国の大学が法人であることを例に引いて、あたかも法人格を持つ外国の大 学が民営的な組織であるというような言説を耳にすることが時たまございます が、これは全くの誤解と申して差し支えないと思います。

　法人化の検討において、国立大学の国家機関性にこだわりますのは、そこに 制度設計の基本的な問題が潜んでいるからです。どこの国でも社会に必要な高 度な教育・研究を行う大学については、国家・社会の基本的な基盤として国家 が責任を持つという姿勢に揺るぎはありません。わが国だけが、いわゆる民営 化路線に流されることは、最近強調されている大学の国際通用性、国際競争力 にとって、致命的なダメッジとなると考えるからです。
　さきに触れた五月の国立大学長会議に先立って、自由民主党の政務調査会が 「これからの国立大学のあり方について」という提言を発表しておられますが、 その中に「独立行政法人という名称は、大学には適当ではないから、例えば国 立大学法人というような名称にしたらどうか」という一節があるのを見て、意 を強くした次第であります。

　最初にいわゆる市場原理導入を唱えて大学政策を展開したのは、一九八○年 代のサッチャー政権でした。サッチャー政権は、一九八八年に教育改革法を作 り、大学の自主性を最大限に尊重した資金配分で国際的に評価の高かった「ユ ニバーシティー・グラント・コミッティー」に代えて、「ユニバーシティー （ハイヤー・エデュケーション）・ファンディング・カウンシル」を設け、政 府の意向が資金配分に反映しやすくしました。
　その時のスローガンが「グラントからコントラクトヘ」、つまり「補助から 契約へ」というものです。コントラクトというと、市場での売り手と買い手間 の契約といった感じを受けますが、この場合の買い手は政府であり、政府が大 学のサービスを買うと考える。大学に対する資金供与を、大学のサービスに対 する支払いと考えることにより、大学に対して政府の政策に沿つた教育・研究 を求めようということにほかなりません。お客の注文に応える姿勢を大学に求 めるというところに市場化の要素があるということでしょうが、擬似市場化と もいえないものかと思います。
　一九九七年に、今後二十年間のイギリスの大学政策を政府に勧告した「デア リング・リポート」が出されましたが、その中では、大学教育の経費負担の問 題について、「社会を代表する政府、学生とその家族、卒業生の雇用者および 大学との間で、新しいコンパクトを形成しなければならない」と述べておりま す。コンパクトを、合意あるいは契約という意味と解釈しますと、契約の考え 方の再構成をということになります。　経費を負担すべきいわゆる受益者とし て、学生・家族、卒業生の雇用者が挙げられていますが、同時に社会全体が受 益者であり、それを代表する政府が、資金面で責任を持たなければならないと いう基本認識は、変わっていません。

　学生負担の問題を考えると、平成十二年度の日本の国立大学の授業料は、年 額四十七万八千八百円、入学料は、二十七万七千円です。これは、各国の国公 立大学の学生の学費負担に比べて、最高水準の額です。
　イギリスでは、従来政府が授業料を全額負担し、さらに学生の生活費まで面 倒をみていました。一九九八年からそのような方式を変革して、授業料を取る ことにしましたが、日本と比べるとはるかに低額で、教育必要経費の平均額の 約四分の一、約千ポンド、日本円にして、十六万円程度です。しかも、家計の 状況により大幅な減免が認められており、約四割の学生は全く授業料を納めな くてもよいようです。
　ドイツでは授業料は取っていません。最近一部の邦で、所定年限を超えて在 学する学生からは徴収するという動きがようやく始まった段階です。
　フランスでも授業料は無償であり、学生登録料として、年二、三万円程度の 額を取っているに過ぎません。
　アメリカは、高額の授業料を取っていると思われるかもしれませんが、州立 大学の平均は約三十五万円で、日本よりは低額です。専門により差をつけると いうこともありません。

　さらに付け加えますと、日本の高等教育に対する公的支出の少なさは広く認 識されているとおりです。
　最新のOECDの統計を見ますと、一九九七年において、GDP比では、ルクセン ブルグという小さい国を除きますと、日本は韓国と並んでOECD諸国中最下位 の〇・五％。OECD加盟二十九カ国の平均が一％ですから、その半分しかない。
　それでは、公的支出全体の中で高等教育に対する支出が占める割合がどうか といいますと、各国平均三・二％に対して、日本は一・三％と大きく下回って 最下位です。

　申し上げたいことは、日本の大学について学生の学費負担をこれ以上強化す るというようなことは、国際的観点からは考えられない。どなたもそういうお 考えはないと思いますが、仮に法人化ということを、なにか独立採算制の強化 とか、民営化のステップというふうに受け取って、学費負担の強化をお考えに なる向きがあるとすれば、少なくとも国際的常識からはかけ離れているという ことでございます。

　この制度のヒントとなったのは、イギリスの「エージェンシー制度」だとい われます。京都大学の岡村周一先生が「ジユリスト」にお書きになったものを 拝見しますと、「国のサービス業務の効率的実施のためにエージェンシーを設 置し、公開競争で適任者をその長官に任期つきで任命し、達成目標などについ て大臣と長官との間で枠組み協定を結び、協定の枠内で長官に広範な管理権限 を与える」ということのようです。
　達成目標を決めたら、責任者である長官にまかせて自由にやらせる。ただし 結果責任は長官が負うということではないかと思います。エージェンシーの第 一号は車両検査庁で、その後社会保障給付業務などに次々と拡大していったそ うです。
　イギリスのエージェンシーは、省庁の内部組織であって法人ではありません し、大学や博物館、研究所などの教育、研究、文化施設とは何の関係もありま せんから、独立行政法人はエージェンシーとは別物と考えたほうがよいと思い ますが、組織の長を任命し、達成目標を提示し、自由に手腕をふるってもらっ て結果責任を問うという構造は、似ているところがあります。
　組織の長に仕事を任せるという部分だけを取り上げれぼ、法人の自由度は大 きいように見えますが、その前提となる達成目標の決定は主務大臣が行い、目 標達成のための実施計画も主務大臣の認可が必要ですから、決められた枠内で の、目標達成プロセスだけ一任するという、完全なトップ・ダウンの構造です。 しかも、イギリスのエージェンシーでは、大臣と長官との間で、達成目標や実 施計画について枠組み協定が結ばれるのに対し、独立行政法人では、大臣の指 示、認可、命令というような方式がとられていますから、トップ・ダウン度は、 エージェンシーよりさらに強いといえます。
　このようなトップ・ダウンの構造が大学にふさわしくないことは、一見して 明らかです。独立行政法人制度が到底大学にふさわしいものとはいえないとい う論拠の中核は、そこにある。その構造をどう修正するか、あるいはどう特例 を設けるかということが、おそらくこれからの制度設計の非常に大きな課題に なるのではないかと思いまず。

　各国とも、高度な教育・研究を担っている大学というものの特別な性格を尊 重することが、政府にとってもよい成果につながるという基本認識の上に、政 府の政策を大学運営に活かす工夫を凝らしているわけで、国立大学の独立行政 法人化に当たって、どのような工夫をするかは、制度設計の大きな焦点になる かと存じます。

　独立行政法人通則法が要求する法人評価が各国の大学評価と違っているのは、 評価の対象が大学運営の全体にかかわる目標達成度であり、その内容は、目標 の設定の仕方により大きく左右される。しかも評価結果が、どのような措置に つながるかは、主務大臣の判断にゆだねられているという点です。
　このような大学評価のあり方は、国際的にも例がありません。それだけに、 大学にふさわしい法人評価の制度設計をどうするかということが、極めて大き な意味を持つのではないかという感じがいたしております。

　先ほど申しましたように、国際的に見て、大学の法人化には二つのタイブが ございます。英米型は理事会が法人になります。この場合には、わが国の私学 の例をお考えになれば判りますように、経営と教学が分離しています。一方、 独仏型では大学自体が法人になりますので、教学と経営とが一元的になります。
　国大協なり文部省なりのこれまでの検討の流れから見ますと、独仏型の大学 イコール法人という方向が有力ですから、そうなると、学長イコール法人の長 ということになります。
　通則法では、独立行政法人の長の権限は大変に強く、他の役員や職員の任命 権も持っていますから、通則法通りにするとこれまでとは逆に、学長の権限が 強くなり過ぎるという問題も出てきます。それだけに、大学の意思決定のプロ セスにおいて、法人の長をかねる学長を中心とする執行部が、教授会における 直接民主制を活かしながら、大学全体の意思決定を的確に行うシステムをどう 構築するかが、実際には、法人化の制度設計の最大の課題なのかもしれません。
　振り返ってみますと、大学自治というものは、もともと天から降ってきたわ けではございません。ご臨席の先生方をはじめ多くの諸先輩が大変な苦労を重 ねられ、また、政府サイドでも、大学の本質をよく考えながら対応してきた結 果の累積として、今日あるわけでございます。
　その意味で、国立大学協会をはじめ大学サイドから、新しい大学自治の構築 という明確な問題意識を持った真剣な動きが、法制を離れても出てまいりませ んと、法人化の最大の狙いであるべき大学の自主、自律の強化も大学の主体性 の確立も危うくなりはしないかと心配でございます。
　独立行政法人制度の実際の運用については、すでに平成十三年度から移行が 決定している機関につきましても、まだ、これからということで、未確定、未 知の要素が多いようでございます。まして、国立大学については、特例あるい は調整を前提とした制度設計に入ったところでございますので、いまからでも いろいろ工夫なり努力をする余地は十分あると思います。ご臨席の諸先生が、 よりよい制度づくりができるよう、いろいろな面においてお力をお貸し下さる ことを念じまして、雑駁な話を終わらせていただきます。有り難うございまし た。

（文部省国立学校財務センター所長・京大・法・昭30）
（本稿は平成12年7月21日午餐会における講演の要旨であります）