「新しい『国立大学法人』像について（中間報告）」に対する国立大学協会意見

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「新しい『国立大学法人』像について（中間報告）」に対する意見

国立大学協会

2001.10.29
  1 「新しい『国立大学法人』像について（中間報告）」に対する意見
  2 
  3 平成13年10月29日
  4 
  5 国立大学協会
  6 
  7 １．はじめに
  8 
  9 このたび文部科学省は、「国立大学等の独立行政法人化に関する調査検討会議」
 10 の検討状況を、「新しい『国立大学法人』像について」という表題の中間報告
 11 として公表した。
 12 
 13 国立大学協会は、総会の決定にもとづき、協会関係者を参加させてこの「調査
 14 検討会議」にかかわるとともに、「設置形態検討特別委員会」を設置して、こ
 15 れに種々に対応してきたが、「中間報告」が公表されパブリック・コメントに
 16 付されることにより、法人化の当事者組織として公に意見を表明する機会を得
 17 た。以下は、「中間報告」に対する国立大学協会としての意見である。
 18 
 19 ２．総括的論点
 20 
 21 今回の「中間報告」は、「国立大学法人法」ないし「国立大学法」による法人
 22 化や、大学と法人一体の組織といった法人の基本においてだけでなく、法人化
 23 とともに、職員人事・学内予算・学内組織等や業務・人事制度等において大学
 24 の裁量性や創意工夫の余地を拡大する点で、国立大学法人化のありうべき方向
 25 を示すものとして評価することができる。しかし、なお、検討を要するいくつ
 26 かの重要な問題点が残されていると考える。大きくは次の３点である。
 27 
 28 第１に、法人化の前提となるべき財政的基盤の問題がある。「中間報告」は法
 29 人化を「大学改革」の推進のためとしているが、もともと法人化は行財政改革
 30 の一環として出てきたので、その影響が残っている。すなわち国立大学に対す
 31 る支出総額が削減されるとか、国の財政事情との関係で大きく変動するおそれ
 32 があるという点である。そうなると、他の主要国の半分と言われる高等教育支
 33 出がさらに減る中で、学術研究と高等教育等の国際競争に勝ち抜くことはおろ
 34 か、学術研究と高等教育の現在の基盤さえ喪失してしまうことになりかねない。
 35 
 36 第２に、国立大学の法人化は、国立大学に法人格を与え、その自主・自律性と
 37 自己責任を拡大することにより、これに活力を与えて、日本の学術研究と高等
 38 教育等の水準や質の改善をもたらすことが目的である。しかし、「中間報告」
 39 による法人化によって、本当に国立大学の自主・自律性と自己責任を樹立する
 40 ことになるかということについては、なお懸念すべき点が少なくない。とくに
 41 目標・評価の仕組みや人事の仕組み等について学術研究と高等教育の特性にさ
 42 らに配慮していく必要がある。
 43 
 44 第３に、「中間報告」の両論併記や意識的に抽象的に書かれている未決着部分
 45 の扱いが問題である。これらは、「最終報告」の前に早急に決着されねばなら
 46 ないが、法人化による大学改革、これによる教育研究の向上、という観点以外
 47 の観点で決着がつけられることを避けねばならない。この点から、未決着部分
 48 について国立大学協会としても早めに考え方を示しておきたい。
 49 
 50 以下に、「中間報告」に即してさらに具体的にこれらの問題点を論じる。「最
 51 終報告」に向けこれらの諸点を改善するとともに、その過程では、国立大学協
 52 会とも十分な調整が行われるように要望する。
 53 
 54 ３．「設置」と「管理」の関係
 55 
 56 「中間報告」は、国を学校教育法上の「設置者」とする（8ページ）際、管理
 57 者としての面をどう理解しているのだろうか。「設置者」であれば、国は経費
 58 負担者でありかつ管理者であるわけであるが（同法第5条）、国が管理者であっ
 59 たとしても、法人化後は、管理の方式が以前と同じということであってはなら
 60 ない。というのは、法人化とは大学に法的人格を与え、意思決定の自律性と自
 61 己責任を認めることなのだから、国の管理方式も大学に以前より大きな自律性
 62 を認める方向に変わらなければならないのである。
 63 
 64 国と大学の関係は、基本的には、行政的な上下の直接管理から、国が国立大学
 65 法人の計画に従ってその達成度を事後的に問う間接管理へと移るものとすべき
 66 であろう。その点を明確にした上で、これを目標評価システムの設計等につな
 67 げて行かねばならないし、「自主性・自律性」を論じる際にも（3ページ）、
 68 国の管理を最小化するといった観点が必要であろう。
 69 
 70 ４．運営組織
 71 
 72 組織業務で大きな問題は、Ｂ案またはＣ案を中心にそのバリエーションを含め
 73 て、引き続き検討を行うとした両論併記部分である（10－11、16－18ページ）。
 74 これを併記のまま残していては制度設計にならない。１つの案に絞るべきであ
 75 る。
 76 
 77 Ｂ案・Ｃ案では、Ｂ案を基本とすべきである。その際には、次のような点に留
 78 意する必要がある。
 79 
 80 ①「審議機関」を「運営協議会」と「評議会」とする。しかし、「経営」「教
 81 学」は本来一体的である。これを便宜上区分して2つの機関に割り当てること
 82 とする場合にも、「経営」か「教学」かというだけの抽象的一般的な区分の仕
 83 方では法制化は難しいであろうし、2つの審議機関の間の関係ないし序列も問
 84 題である。とくに、「教学」事項であって「経営」に影響するものは「評議会」
 85 の審議事項として取り扱うべきである。他方、「運営協議会」を構成する「学
 86 外の有識者」は、非常勤とならざるをえないであろうから、そこに過大な役割
 87 を担わせることは適当ではない。従って、「運営協議会」が「経営」事項とし
 88 て審議する事項は、明確に列挙し特定すべきである。
 89 
 90 ②法人化に伴って学内予算・学内組織・職員人事・給与水準などの多くの事項
 91 が大学の自律的決定と執行に移されるのであって、役員組織を学長を中心にし
 92 た機能的・機動的な執行意思決定の機関とすることが必要である。この点、Ｃ
 93 案の「役員会」方式が幾分参考になる。しかし、議決制で学長を縛ることのな
 94 いようにすべきである。また、外部からの専門家の役員への任用は学長の判断
 95 により必要に応じて積極的に行うこととすべきである。
 96 
 97 ③法定すべき事項については、学長・役員（役員組織）および「審議機関」
 98 （「運営協議会」と「評議会」）という基本運営組織と、各「審議機関」の必
 99 須審議事項等にとどめ、それ以外の事項については、各大学の裁量を認めるべ
100 きである。大学の規模や特質、伝統、総合大学か単科大学かといった違いによっ
101 て、運営組織にある程度の違いが出ても差し支えないし、むしろ望ましいこと
102 であると考えられる。
103 
104 ５．中期目標の「策定」
105 
106 法人化したあとも、国民の税金で運営される大学である以上、国民を代表して
107 政府がその国費の有意義・有効な使用について、国立大学に関与するのは当然
108 である。国立大学は国民に対するアカウンタビリティを果たすことも必要であ
109 る。この点、国立大学は私立大学とは違っている。また、法人化とともに、従
110 来の直接関与をやめて、関与方式として目標評価のシステムを導入し、この目
111 標評価のシステムについて、独立行政法人通則法の「中期目標」「中期計画」
112 の方式を、業務内容にふさわしいように修正の上で大学に適用していこうとす
113 るのも分からないわけではない。しかし問題は、目標評価の具体的システムが、
114 本当に大学の行っている学術研究と高等教育等の業務にふさわしいものになっ
115 ているかということである。
116 
117 「中期目標」については、各大学が「提案」し、文部科学大臣が「策定」する
118 案のほか、各大学が「作成」し、文部科学大臣が「認可」するという「一部の
119 意見」が併記されている（21－22ページ）。この点、各大学が「作成」し、文
120 部科学大臣が「認可」するという方式を採用すべきである。
121 
122 「策定」では、主体は文部科学大臣であってその意思を妨げるものはない。大
123 学の意思は反映されない可能性もある。「認可」では、「申請」があって「認
124 可」があるわけで、文部科学大臣が個別大学の意思を全体的・部分的に認めた
125 り否定したりするのであって、両者の意思が反映される。その点が違う。さら
126 にそもそも個々の大学の中期的な目標を大臣が「策定」するような国はないの
127 ではなかろうか。独立行政法人通則法での主務大臣の「中期目標」の「指示」
128 というスキームなしでは出てこなかった案である。ところが、独立行政法人通
129 則法は定型的な行政業務を１独立行政法人で行うことを前提にしているのに、
130 大学の場合、目的や業務がある程度違いうる多数の法人があり、それぞれが個
131 性的な「中期目標」と「中期計画」を掲げて予算を獲得し、実績において切嵯
132 琢磨しあうところに特徴があるのであって、この「中期目標」を大臣が「策定」
133 してしまっては、個性化や競争、自主性や自己責任ということが阻害されてし
134 まう。
135 
136 ６．目標評価システムのその他の問題
137 
138 法令・予算措置という国の行為を伴う以上は、文部科学大臣による各大学の
139 「中期目標」「中期計国」の「認可」はやむをえない。しかし、「認可」は、
140 国の法令・予算行為を伴うかぎりで行われるべきである。「中期目標」「中期
141 計画」に掲げる事項は「認可」対象の法令・予算事項という点から限定され、
142 その法令・予算事項の範囲も明確でなければならない。「中期目標」の記載事
143 例（22ページ）には、その限定がない。法令・予算事項として「認可」の対象
144 となる事項と「参考資料」としての記載事項とを、はっきり分ける必要がある。
145 そうでないと、「大学としての基本的な理念・目標」まで文部科学大臣の「認
146 可」を得なければならないという、およそ他に類を見ないぶざまな制度になっ
147 てしまう。
148 
149 また、目標評価システムにおいて、研究の特定領域や教育方針や地域貢献にお
150 いて特徴のある地方国立大学が実績を正当に評価され、その特徴を伸ばしてい
151 けるように、多元的な評価基準について明確にすべきであろう（23、25ページ）。
152 
153 国立大学評価委員会と大学評価・学位授与機構は膨大な評価作業を受け持つ
154 （24ページ）。これをどう分業しどうこなすのか。また、国立大学評価委員会
155 に関しては、それがいかなる性格の機関であり、その評価の結果がどのように
156 用いられるのかが、必ずしも明らかではないが、これらの点について学術研究
157 と高等教育の特質に配慮した慎重な検討が必要である。
158 
159 年度ごとに実績評価を行うことが（26ページ）大学にも国立大学評価委員会に
160 もどれほどの負担になるのか大いに懸念される。年度ごとの実績については、
161 「報告」にとどめるべきである。
162 
163 ７．職員の身分
164 
165 制度の弾力化や業績評価・インセンティヴ制導入、選任・人事方法の改革など
166 を提案している人事制度について、大きな点では、職員の身分、学長選考、教
167 員の選考の問題が残されている。
168 
169 職員の身分を公務員型・非公務員型のいずれにするか、大学の選択制も含めて
170 3案が併記されている（29－30ページ）。国立大学協会として現時点でいえる
171 のは次の点である。
172 
173 ①同じ国立大学法人の間で職員の身分が異なると、教職員の流動性等の大きな
174 支障になるので、大学による選択制は支持できない。
175 
176 ②非公務員型は、教員の兼務や服務の柔軟性、国家公務員試験によらない採用
177 等、人事面の柔軟性において特長がある。しかし、職員団体が公務員型を強く
178 望んでいる場合、非公務員型には移行のフリクションが大きいという難点があ
179 る。公務員型には、職員の身分保障があるということと、職員団体が望んでい
180 る場合移行フリクションが小さいという特長があるが、試験採用や教員兼業な
181 どの点で人事制度として柔軟性に欠けるという問題がある。
182 
183 ③総じて、現行法のままでは非公務員型も考慮に値するが、検討中の国家公務
184 員制度が、柔軟性のある制度に改められるのであれば、公務員型でも、教員の
185 兼業兼職や専門職員の選考採用の余地を大きくすることにより、人事制度の十
186 分な柔軟性を確保することが可能である。移行もスムースである。職員身分の
187 問題は、現行法の枠内での「型」の選択として問題にされているが、要は大学
188 機能の強化になるような柔軟な人事制度をどう確保するかがポイントであり、
189 この点が担保されれば、「型」の決定は容易となろう。
190 
191 
192 ８．学長・教員等の人事
193 
194 教員等の任免等については、「法律で規定される事項を除き、大学内部の規則
195 として定められることとなる」（30ページ）とされる。学長、副学長、学部長
196 や教員の選考・任免等は、国が設置者・管理者である大学の教育研究職の特質
197 に鑑み、基本点を法律（例えば、「国立大学法人法」）に定めることが適切で
198 ある。
199 
200 学長選考については、選考に外部意見を採り入れることと、具体の選考におい
201 て投票を行うにしても投票参加者の範囲を適切なものにすること等が、述べら
202 れている（31－32ページ）。ただ、学長選考方法は運営組織に連動しており、
203 運営組織が複数案では、選考機関や選考方法も定まらない。そこで、さきのよ
204 うに、運営組織としてＢ案を基本とすることとし、また外部意見の取り入れや
205 投票参加者の点を考慮して、次のような枠組みの中で具体的な案を詰めていく
206 ことが適切である。
207 
208 ①学長は「評議会」で選考する。
209 
210 ②「評議会」による選考は、学内者と学外者からなる「候補者推薦委員会」の
211 推薦する数名の候補者について行う。
212 
213 ③なお、「評議会」は、学長の解任請求を行うことができる。
214 
215 学部長、研究科長、研究所長等の部局長および教員は、各教授会等の専門的な
216 教員集団の審査にもとづき、学長（法人の長）が任命する。部局長と教員の懲
217 戒については、関連教授会等の議を経て、評議会の審査により、学長が行う。
218 「国立大学法人法」等でこれらについて規定することが必要ではないかと思わ
219 れる。
220 
221 各大学では、この枠組みに従って、具体の選考において教員による投票を行う
222 場合であっても投票参加者の範囲について点検するほか、リーダーシップのあ
223 る部局長を選ぶための選考方法、学外専門家の意見を採り入れるなど広い視野
224 で優れた教員を選ぶための選考方法、任期制・公募制など、学術研究と高等教
225 育の高度化・改善・活性化のための制度設計に努めるべきである。
226 
227 ９．運営費交付金等
228 
229 財務会計制度について、政府と大学の関係では、①土地建物については現物出
230 資（または無償貸与）で、施設整備費については年度ごとの「施設費」（40ペー
231 ジ）によって措置し、②運営費については、標準収支差方式で運営費交付金を
232 交付すること（39－40ページ）、運営費交付金は標準運営費交付金と特定運営
233 費交付金から成り、運営費交付金に評価を反映させることになっている。この
234 他に標準外自己収入、寄付、長期借入等の自助努力が強調されている。制度設
235 計としてはありうべき方向である。
236 
237 しかし、このような制度が期待通りの効果をあげるためには、大学運営にとっ
238 て重要な基盤的経費を含め、全体のパイ（国費投入の総額）を現状より相当程
239 度大きくすることが不可欠である。「高等教育や科学技術・学術研究に対する
240 公的支援の拡充」（2ページ）に触れているが具体性を欠く上に、他方では、
241 資金交付は「中期計画」の事業実施を前提とするものの、国は「必要に応じ中
242 期計画の変更を行いつつ」財政状況・社会状況に対応するとしている（39ペー
243 ジ）。総額を欧米主要国並に引きあげるという観点がないばかりか、「中期計
244 画」の途中でも財政事情で約束を守れない場合もあるというのであるから、総
245 額は少なく不安定になるという強い懸念が生じる。評価を反映した配分方式に
246 し、効率化をはかり、自助努力に努めるにしても、総額の減額や大きな変動が
247 あっては、「世界水準の教育研究の展開」（4ページ）はできなくなってしま
248 う。
249 
250 標準運営費交付金は、標準支出一標準収入、で算定されるが、標準支出、標準
251 収入をどう算出するのか明確にすべきである。物件費は学生・教員当単価によっ
252 て計算するのか。人件費は総額方式か中期的な職員数方式か。特定運営費交付
253 金はどのようにして決まるか。運営費交付金の全体に評価を加味するのか。外
254 側に評価の別枠を設け、施設費に「減価償却」制を導入し、災害等に伴う臨時
255 費を考慮すべきではないか。このように、財務会計制度にはまだまだ不明な点
256 が多い。今後の詰めの過程では、制度としての整合性に留意しつつも、他方で
257 大学業務の特質と実態をよく踏まえ、大学側との調整にも意を用いるようにす
258 べきであろう。
259 
260 １０．「トップ３０」との関係
261 
262 いわゆる「トップ３０」の育成は「調査検討会議」の検討内容と深くかかわる
263 とし（1ページ）、これを関連事項として「別途速やかに検討が行われること
264 が必要である」としているが（49ページ）、「トップ３０」は国公私立大学全
265 体を対象にした文部科学省の政策として出されたものであり、国立大学の法人
266 化の文脈でまとめられているはずのこの「中間報告」にこの形で入っているの
267 は、唐突である。