2000.11.24 Imported from http://www.monbu.go.jp/singi/chosa/00000495/
2000/10 議事録
国立大学等の独立行政法人化に関する調査検討会議 (目標評価委員会(第3回)議事要旨)

目標評価委員会(第3回)議事要旨 完成版
国立大学等の独立行政法人化に関する調査検討会議「目標評価委員会(第3回)」議事要旨
 
1 日 時 平成12年10月18日(水)10:00〜12:25
 
2 場 所 霞ヶ関東京會舘「シルバースタールーム」
 
3 出席者
(委 員)猪口邦子、奥野信宏、小野田武、小出忠孝(副主査)、椎貝博美、舘  昭、田中弘允、廣重 力、堀田凱樹(副主査)、松尾 稔(主査)、丸山正樹、山本眞一の各委員
(関係者)川嶋宗継、相良祐輔、生和秀敏、内藤俊彦の各関係者
(文部省)工藤高等教育局長、清水高等教育局審議官、井上学術国際局審議官、木谷企画課長、合田大学課長、杉野大学改革推進室長 他
 
4 議 事
(1)開 会
 
(2)主査より、第2回議事要旨(案)の取扱いについて説明があり、10月24日(火)までに意見があれば事務局まで連絡の上、修正し、文部省のホームページで公開することとされた。
 
(3)事務局から、資料について説明があり、以下のような意見交換が行われた。
(○印は委員及び関係者の発言、◇は事務局の発言、括弧内は通し番号)
 
○[1] 国立大学の中期目標、中期計画と先行している独立行政法人である一般的な行政機関や試験研究機関の中期目標、中期計画とは、大学の特性や、長期的な目的や展望という観点から、当然、異なるものになると考える。大学には、何年後までにこれを行うと示せる学問分野もあるが、人類共通の資産である学問を継承していくといったように、期間を示すことができない長期的視野からの学問分野もある。
また、独立行政法人通則法に対する特例的な措置がどの程度考えられるのか、設置形態がどのようになるのかなどの観点も、中期目標、中期計画に密接に関わってくる問題であるので、例えば、このような形の特例が認められるならばということを前提に検討を進めていくことも必要ではないか。
 
○[2] 中期目標、中期計画という考え方は、個々の教育研究に馴染まないものであり、かえって国立大学の活性化を阻害するものである。
教育については、主人公は学生であり、大学及び教官の役割は、学生の能力をいかにして引き出すか、学生の創造的な自己形成能力をいかに養っていくかにあるが、学生は、それぞれ個性があり、能力、目標、人生観も異なる。これらの学生に応じた教育を大学及び教官は行うものであるが、これを中期目標、中期計画といった形で書類に取りまとめることは、意味がなく実際にはできないと考える。したがって、中期目標、中期計画という考え方は、個々の教育には適用されてはならないもであると考える。
また、研究は、未知の学術的価値の発見であり、それを中期目標、中期計画といった考え方で示すことは、実際にはできないと考える。
個々の研究は、基本的には個人個人の頭の中でのひらめきであって段階的なものではなく、不連続なものであり、既知のものの実行とは全く異質なものである。
この点で、国立大学の独立行政法人化に際しては、教育研究に対する中期目標、中期計画というものが非常にふさわしくないものであることを明らかにした上で、今後の議論を進めるべきである。
 
○[3] 2点伺うが、1つ目は、各省庁は、先行の独立行政法人の中期計画を検討するに際して、各機関から意見を聞くなどして検討を進めているのかどうか、2つ目は、「国立大学と独立行政法人化問題について(中間報告)」(平成11年9月7日 国立大学協会)や、「国立大学の独立行政法人化の検討の方向」(平成11年9月20日 文部省)の中では、「業務」や「教育研究」という言葉が混在して使用されているが、ここで言うところの「業務」と「教育研究」の違いは何かあるのか。
 
◇[4] 1つ目について、具体的なところは良く解らないが、各機関で作成した原案に基づいて検討を進めたり、各機関と共同で検討を進めていると聞いている。
2つ目について、「業務」という用語は、独立行政法人通則法に規定されている法令用語であり、具体的には、第27条に「各独立行政法人の業務の範囲は、個別法で定める」と規定されている。要するに、各独立行政法人が行う仕事の内容そのものを指すものとして「業務」という言葉を使用しているものであり、その意味で、国立大学については、教育研究をまさに業務の中心としてとらえ、組織業務委員会で検討いただくことを考えている。
 
◇[5] 独立行政法人制度の中での中期目標、中期計画、評価の機能は、独立採算制ではないが限られた財源、人員をどのように有効に活用するかという自己努力による様々な工夫改善を組織体である独立行政法人に対し促すことである。
したがって、ここで言う目標、計画は、個々の研究者を対象とするものではなく、組織体としての大学を対象とするものである。
また、大学における「業務」とは、もちろんその中心は教育研究であるが、組織体としての大学が行う仕事の全体を指すものである。
 
○[6] 独立行政法人通則法に関する「中央省庁等改革の推進に関する方針」(平成11年4月)の中で、「中期目標は、できる限り数値による等その達成状況が判断しやすいように定めることとする」とあるが、例えば、中期目標や中期計画として、論文の発表数を示したり、合わせて特許等の知的所有権の取得に努めることなどを示すことは、@人文系の分野で特許を取得したり、論文を数多く出すことは難しいこと、A論文を発表すれば特許を取得することができないこと、B表現ぶりにもよるが対象が組織なのか個人なのか不明確になりやすいこと、C論文はその内容が重要なのであり数の問題ではないこと、など問題点も多いため慎重に検討する必要がある。
また、外国の大学における教官採用は、教育能力が優れている者、研究能力が優れている者をそれぞれバランス良く採用し、その役割分担によって全体として教育研究機能を高めているのに対して、日本の大学の場合は、その両方を兼ね備えた者を求めるため、結果として、教育研究機能の向上につながっていないと思う。
 
○[7] 目標を立てずに仕事を行う組織は世の中にはなく、国立大学といえども目標を立てるのは当然のことであると思う。ただし、問題は、その目標が、国から一方的に示されるのか、国立大学自身が本気になって考えるのかではないか。
国立大学の目標というのは、当事者である大学人がまず考えを示し、それに基づいて様々な議論を行い作り上げていくものではないかと思う。
 
○[8] 国立大学に対してどのような特例を設けるかということが、これから中期目標や中期計画の検討を進めていく上での中心課題になると思う。
また、これまで文部省と大蔵省や総務庁との間で行われていた大学の論理と国の論理との調整といった複雑で厳しい折衝が、独立行政法人化によって、中期目標、中期計画、評価といったシステムの中で、文部科学省と大学、あるいは、学長と学内組織といったところに移行していくものと考えられ、その意味でも学長のリーダーシップが非常に重要である。
 
○[9] 2点伺うが、1つ目は、10年なり20年の期間での具体性のある長期計画があれば、これに基づいて中期目標や中期計画を考えられるが、このような長期計画もなく、また、「国立大学の独立行政法人化の検討の方向」(平成11年9月20日 文部省)に示されているように「文部科学大臣が中期目標を定める際、文部科学大臣に各大学からの事前の意見聴取義務を課すなどの特例措置」を設けるのであれば、計画の趣旨が中期目標、計画の内容が中期計画とも考えられる。中期目標と中期計画を分けることの意味はどこにあるのか伺いたい。
2つ目は、国立大学に対する運営費交付金については、あまり細分化して考えると補助金的になり、かえって使い勝手が悪くなる恐れがあるので、外形標準を基準として考えるべきではないかと思うがどうか。
 
○[10] 独立行政法人通則法に基づく目標策定手続きは、@主務大臣が中期目標について評価委員会の意見を聴くとともに財務大臣に協議し、A主務大臣が独立行政法人に中期目標の指示を行う、といったものであり、このままでは国立大学には到底馴染まないものであるが、「国立大学の独立行政法人化の検討の方向」(平成11年9月20日 文部省)に示されているように「中期目標を定める際、文部科学大臣に各大学からの意見聴取義務を課すなどの特例措置」を設け、さらに「大学の教育研究の自主性・自律性を担保するため、評価委員会は、教育研究に係る事項については、「大学評価・学位授与機構」の専門的な判断を踏まえて主務大臣に意見を表明することとし、そのための特例措置」を設けるという点が、きちんと確保できるのであれば、基本的な手続きとしては良いのではないかと思う。
また、大学における教育研究は、非定量的な性格をもっており、その中期目標や中期計画の検討は、非常に難しいものではあるが、どのような中期目標、中期計画が良いのかについては、積極的に主張していくべきである。
 
○[11] 国立大学に対する運営費交付金については、外形標準的に考えるべきである。
現在でも、大学から文部省に概算要求を行う場合には、外形標準的ないわゆる基盤的経費である当校費については、特に概算要求としては提出しておらず、新たな研究分野の創出のためのプロジェクト、研究科の設置、学部の改組といった事項を、概算要求として提出している。
また、これまで自然科学の分野で、ノーベル賞など日本の研究者があげてきた実績は、あまり経費を必要としない分野が多かったが、それは、外形標準的な基盤的経費である当校費が、各分野の研究者に配分されていたことによるものである。これは、少額であっても与えられた範囲の中で研究を続けた結果が、ある時点で花開き、様々な形で経費も増額されていくというメカニズムが機能してきたものである。
したがって、運営費交付金は、基盤的経費として外形標準的な経費を保証した上で、それに何かプラスする形で算出することを検討する必要があり、これによって、今まで日本において機能してきたメカニズムを活かすことができる。
これに加え、様々な形での競争的研究費を更に拡充することによって大学の活性化を図るべきである。
 
○[12] 大学においても目標は必要であるが、独立行政法人通則法などで言われるような縛りのきつい目標は、大学には馴染まないと考える。それは、国立大学の構成員である各教官レベルで考えた場合、その目標として、それぞれの分野で何か面白いことを見つけだし、それを一生懸命研究することである程度のことは言えるが、5年以内に具体的な成果を出すといったようなものは馴染まないとの意味である。
また、研究というものの特徴は、本当に革命的なことが起こり、皆が注目する成果が生まれるのは、おおむね研究者本人が最初に挙げた目標とはずれたところで起こることが多いこと、それには非常に期間が長くかかるということである。
例えば、符号理論は、現在の通信情報社会の中で基盤的で一番重要なアイディアであり理論であるが、この理論の基礎は、150年位前のガロアという有名な数学者の考えた理論である。このように、150年前には、当然コンピュータなども無かったわけであるが、その当時の理論が、現在ではコンピュータ情報に使われているといったように、本当に革命的な理論や本質的な理論というものは、このようなものであると思う。
 
○[13] 目標の対象というのは、背景には個人があるわけではあるが、あくまで組織全体を対象として考えていくべきものである。
 
○[14] 中期目標や評価の対象は組織体である大学であるとは思うが、大学評価・学位授与機構などの第三者評価機関による評価は、大学の組織の評価ではあるが、教官の個人評価をベースにすることも考えられていると聞く。これはある意味では大変厳しいが達見であると思う。
また、長期的な展望なしに中期目標を立てるのは難しく、やはり、日本の高等教育を将来どうするのかという長期展望を明確にする必要がある。
今後の人材養成を考える場合、日本独特の国公私立という枠組みを将来も維持していくのか、それが本当に日本のために良いことなのかといったことを視野にいれた高等教育の展望を、国が持っているのかということが全ての判断の基準になる。
それが、私立とは何かという議論にもつながり、場合によっては、私立学校振興助成法の国からの私立に対する補助に関する規制も全部廃止するというような視点も問われていくのではないかとの問題意識を持っている。
本会議では、国立大学の独立行政法人化を検討することになっており、どうしても国立大学のことを中心に議論することになるが、そのことが本当の意味で日本の将来に良いのかということを意識して検討を進めるべきである。
現在、私立大学は、日本の学生の約70%の教育を担っており、その卒業生が日本社会の中で活躍しているわけで、この点を考えずに高等教育の長期展望を考えることはできないと思う。
 
◇[15] 国立大学の予算は、当校費という経常的経費と、人件費、設備費、施設費などによって構成されており、運営費交付金における外形標準的部分を当校費そのものだけと考えることには若干問題がある。つまり、組織を設置すれば、人件費、当校費、設備費、設備に係る維持費など、様々な経費が必要となることから、施設費を除いた全ての経費について、運営費交付金に含めるかどうかという問題を考えていく必要がある。
また、中期目標の対象は、大学、学部といった組織であるということを念頭に置いた議論をお願いしたい。
さらに、独立行政法人制度における中期目標と中期計画は、主務大臣による関与を明確化するためのものであり、別の言い方をすれば、主務大臣の関与を制限するためのものであるということを理解した上で議論願いたい。
 
○[16] 中期目標、中期計画、評価の議論にあたっては、運営費交付金や基盤的経費がどのように取り扱われるかということが重要であると思うが、この点に関する他の委員会で議論は、どのようになっているのか伺いたい。
また、予算における人件費の見積り方について、独立行政法人通則法で規定されているのか伺いたい。
 
◇[17] 運営費交付金などの財政面については、財務会計制度委員会において検討する予定であり、明日、10月19日に第1回を開催することとしている。
なお、独立行政法人制度では、その財源は、運営費交付金と施設費等という2本立になっており、その中で現在の国立大学の予算構成を踏まえながら検討を進めていく必要があると考えている。
 
◇[18] 独立行政法人の予算における人件費の積り方については、独立行政法人通則法ではなく、それに基づいて作成された「中央省庁等改革の推進に関する方針」(平成11年4月)に示されており、そこでは「「予算」に含むこととされている人件費の見積りは、その算定の基礎として、あらかじめ一定のルールにより見積りを行う方法か、又は計画期間中の人件費の総額の見積りを行う方法のいずれかにより行うものとする。当該人件費の見積りは、役員報酬並びに職員基本給、職員諸手当、超過勤務手当、休職者給与及び国際機関派遣職員給与に相当する範囲の費用とするものとする」とされている。
 
○[19] 現在の国立大学の予算における基盤的経費である当校費という考え方に対し、非能率的である、無駄が多いというような様々な批判はあると思うが、この当校費という考え方が、これまでの国立大学の非常に基礎的な部分を支えてきたのも事実である。
この点が、独立行政法人化という制度設計の中でどのように取り扱われるかということは、非常に重要な問題である。
 
○[20] 中期目標については、先行の独立行政法人の例も参考にはなるが、やはり大学の場合には、どのような目標の立て方があるのかを本委員会で検討し、大学にふさわしい目的・計画の書き方・立て方というものを検討することが重要である。
また、長期展望と中期計画の関係で重要な点は、長期的展望に立つアカデミックプランは一体誰が立てるのかということである。
確かに、長期展望である我が国の高度教育の方向性が示されていないと、大学における中期計画といったものも立てられないということはあるとは思うが、この長期展望を立てること自体も、各大学の自律性の問題であると考えると、この長期的展望というものは各大学が持つものであるとも言える。これにより、個々の大学が立てる長期展望が、国の政策にも反映し影響するといったことが起こらなくてはいけないと思う。
中期目標は、独立行政法人通則法では主務大臣が一方的に決めるものであるが、「国立大学の独立行政法人化の検討の方向」(平成11年9月20日 文部省)では、大学の自主性を尊重する上で十分協議し、大学の意見を反映させる形で、最終的には主務大臣の決めるという変更案が示されており、そういう意味では、中期計画、中期目標は、今までの単年度の概算要求が、3年から5年を単位とする概算要求になったものとも考えられ、これは、大学にとって非常にメリットがあることである。
したがって、大学の目的や目標がどのように書けるかという具体的な内容についての検討を早く進めるべきである。
 
○[21] 主務大臣の関与というものは、国立大学が長期的に民主的社会の中で発展していくことを考えた時に必要な、その専門家である教官が社会に対して自分の仕事をきちんと説明した上で、社会のサポートを得ながら仕事を進めていくというプロセスの1つであると理解すべきである。
一般の人には、大学の教官の仕事の内容はとにかく分からないわけであり、これまでは、それをいちいち説明することは、手間もかかり、研究の時間が割かれるということであったとは思うが、今後の民主主義社会の中では、非常に長期的な夢のある研究ではあるが、今はあまり上手く提示できないといった内容も含めて説明していくことが重要になってくる。
これまでは必要なかったかもしれないこのようなことが、21世紀の民主主義社会を考えた場合、大学といえども、その運営費が納税者の税金によって賄われているからには、大学で行っている仕事の内容を納税者の代表である主務大臣に理解してもらう必要があり、その説明の時が、大学の方から主務大臣対して意見を言えるチャンスでもある。このようなプロセスは、非常に重要なものである。
 
○[22] 独立行政法人制度では、主務大臣が示した中期目標に基づいて、大学が中期計画を作成し、主務大臣が認めた中期計画に基づいて学長は職務を執行することとなるが、主務大臣と大学との関係での一番の変化は、学長と各教員の間に発生する可能性がある。
それは、英明な学長であれば、長期的に本当に必要な研究というのはこのような内容であるということを許容しながら、一方で、民主主義社会に対してある程度の説明力のある大学の成果というものを示していこうということが上手くできるかもしれないが、そうでない学長の場合には、特許の取得件数や論文の発表件数の増加の観点だけで研究者に仕事をさせるといっといったことになる可能性もあるということである。
この点については、今まで通り、良い仕事を行いたいという研究者が、生きられないという状況にはならないと思いたいし、そのための制度設計を我々が考えていかなければならないと思う。
また、学長は、主務大臣に対して、あるいは民主主義社会に対して大学は何を行っているのかということの説明責任を負うことになることから、今よりもある程度大きな裁量権によって、学内研究者の評価や大学を目標に向かわせる力を学長に持たせることが重要である。
さらに、この裁量ということに関して言えば、基盤的経費などが最低限保証されるということは重要であるが、独立行政法人化によるメリットでもある高い給料による優秀な研究者の招へいを可能にするということから考えると、一人当の額が決まっているということではないことの裁量も保障される必要があり、そのような弾力的な予算措置というものを運営費交付金や競争的資金などでどのように考えていくかということが重要である。
 
○[23] 海外では、主務大臣にあたる人が変われば、その政策はがらっと変わり、学長はそれに応じることが必要であるし、また、学長が変われば、その大学も変わるわけで、その点で変化する社会に対応できる要素を持っている。
しかし、日本の場合には、主務大臣や学長と言いながら、それは実は組織を指しているというところがあり、どうしても議論が核心に至らない。この点に関しては、日本流の新しい制度を作るということを認識して検討を進める必要がある。
 
○[24] 独立行政法人化後の国立大学においては、学長の役割が重要になると考えるが、そのためには、これからの学長選考制度というものをどう考えるかということが重要である。つまり、学長に権威を与えるとすれば教授会以外に学長を支援するしっかりとした組織体制が必要であり、それがなければ学長になる者は誰もいないという状況になるのではないか。今の各国立大学の学長選考制度では、とても期待に応える体制にはなっていないと思う。
この点に関して、人事制度委員会では、どのような議論が行われているのか伺いたい。
 
◇[25] 学長選考の在り方については、人事制度委員会で検討する予定であるが、同委員会は、10月11日(水)に第2回を開催したところであり、具体的な中身についての検討は、今後、行われる予定である。
また、学長を補佐する体制という組織の在り方に関する点については、組織業務委員会で検討する予定であるが、同委員会は、10月3日(火)に第4回を開催し、ようやく組織の各論的問題の議論に入ったという状況である。
 
○[26] 他の委員会で検討されている具体的な法人像といったものが見えないと中期目標、中期計画について議論しにくい面があるとは思うが、中期目標、中期計画としてはこのようなことを示してはどうかというような意見をメモとして出してみようと考えている方がいれば、遠慮なく提出願いたい。
 
○[27] 他の委員会との関係で、どのような問題点があるのかという意見を出してもらえると議論が非常に行いやすくなると思う。特に、目標・計画・評価は、他の委員会との関係で考えなくてはいけないことが多数あると思うので、是非メモを提出願いたい。
 
5 次回の日程
次回は、11月13日(月)に開催することとなった。
 
 
                                     以 上

(高等教育局大学課 (3305))

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